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Juicio político, antejuicio y acusación constitucional, vacancia por incapacidad moral y derecho comparado

1. JUICIO POLÍTICO

1.1. Definición

El juicio político o impeachment es una institución de naturaleza política que tiene como objetivo sancionar a una autoridad o resolver una crisis política, a través de la materialización de causales que van desde la corrupción o la traición hasta la simple incompetencia para ejercer el cargo.

1.2. Consecuencias

El impeachment puede llevar tanto a una sanción penal como política, dependiendo de la jurisdicción, pero modernamente es una institución que supone –sobretodo- la remoción de una autoridad del cargo.

1.3. Juicio político en la Constitución peruana

La Constitución peruana no contiene expresamente un artículo relacionado al juicio político, no obstante, el articulo 113, inciso 2, señala que el cargo del presidente de la república vaca por su “permanente incapacidad moral” declarada por el Congreso. Esta causal de vacancia, en la práctica constitucional peruana, se ha convertido en un juicio político.

En cierto modo, el procedimiento que llamamos “ante-juicio” también es una suerte de impeachment, pero que incluye a otras autoridades además del presidente y que puede desembocar en un juicio penal, no solo político.

2. ANTEJUICIO Y ACUSACIÓN CONSTITUCIONAL

2.1. Definición

El antejuicio político es una prerrogativa constitucional de altos funcionarios, lo cuales no pueden ser investigados, ni acusados, ni procesados, ni arrestados por supuestos delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones (Sentencia No. 0006-2003-AI, fundamento 3). La acusación constitucional, por su parte, es la forma como se activa el antejuicio político.

Como ya vimos, en el caso peruano, el antejuicio también incluye un procedimiento para sancionar con la suspensión, destitución e inhabilitación a funcionarios que hayan cometido “infracciones constitucionales”, en el ejercicio de sus funciones. En ese sentido, se refuerza el rol del contralor político del Congreso, aunque se desvirtúa la figura del antejuicio, que más que una facultad del Congreso para fiscalizar y sancionar, es una prerrogativa de los altos funcionarios.

Debido a lo anterior, en Perú es difícil distinguir las figuras de juicio y antejuicio político, dado que ambas se entremezclan y se confunden con la figura del impeachment anglosajón.

2.2. Consecuencias

Las consecuencias del antejuicio son la suspensión, destitución e inhabilitación, en caso de acusaciones que no coincidan con delitos. En el caso en que sí coincidan con delitos, la consecuencia del antejuicio es la remisión del expediente al Ministerio Público, para la acusación penal respectiva, que acabará en una sentencia que absuelva o condene al acusado.

2.3. Antejuicio y acusación constitucional en la Constitución peruana[1]

En Perú, ciertos funcionarios tienen derecho al “antejuicio” antes de ser procesados o sancionados por infracciones a la constitución o delitos cometidos en funciones. El antejuicio comienzan con una acusación constitucional. En el caso de los altos funcionarios –distintos al presidente- contenidos en el artículo 99 de la Constitución, la acusación constitucional se da por la infracción a la Constitución o delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones.

Presidente de la República

En el caso del presidente, la acusación debe coincidir con las causales señaladas en el artículo 117, es decir, se debe referir a impedir las elecciones, cerrar arbitrariamente el Congreso o impedir su funcionamiento (así como del JNE y otros órganos electorales) o traicionar a la patria.

Otros funcionarios

En el caso de congresistas y otros funcionarios como los magistrados del Tribunal Constitucional y el Defensor del Pueblo, estos gozaban de inmunidad también para delitos comunes, pero esta inmunidad ha sido retirada por una Ley de Reforma Constitucional reciente (Ley 31118, de febrero de 2021, que modifica el artículo 93 de la Constitución). Es decir, los congresistas pueden ser acusados penalmente sin que gocen de inmunidad por estos delitos. Sin embargo, mantienen una inmunidad parcial (más exactamente, la prorrogativa del antejuicio) para delitos en funciones o infracciones constitucionales, siempre y cuando no estén relacionadas con el sentido de sus votos u opiniones políticas (en dicho caso, existe una protección legal total a los congresistas).

Precisiones finales 

Según García Chavarri, la actual Constitución de 1993 ha trastocado el modelo de antejuicio al introducirle un elemento propio del juicio político como es el de la sanción. Según nuestro texto constitucional, el Congreso puede imponer la sanción de destitución o de inhabilitación al funcionario sin perjuicio de cualquier otra responsabilidad de la que fuere pasible. Si el antejuicio busca ser la antesala a un proceso penal para los altos funcionarios, no tiene por qué entrañar una sanción, sanción que correspondería en todo caso aplicar a la judicatura ordinaria si así lo estima pertinente.

En realidad, se podría decir que la Constitución ha regulado tantos los aspectos de sanción o control político y los de prerrogativa de ante-juicio a la sanción penal, de forma confusa, pero intentando abarcar todos los aspectos del impeachment como fue originalmente concebido en el derecho anglosajón.

3. VACANCIA POR INCAPACIDAD MORAL PERMANENTE ¿CAUSAS OBJETIVAS O SUBJETIVAS?

La vacancia por incapacidad moral permanente del Presidente de la República es un mecanismo de control mediante el cual se le impide al Presidente su ejercicio del cargo, por haber presentado conductas y actos que atentan contra la moral y la ética durante su ejercicio presidencial.

3.1. Historia de la vacancia por incapacidad moral permanente

Como indica García Chavarri, la causal de vacancia por incapacidad moral del Presidente de la República se encuentra expresamente prevista en nuestra historia constitucional desde el texto de 1839 (García Chavarri, 2013), a saber:

  • En 1823, José Mariano de la Riva Agüero y Sánchez Boquete, primer Presidente del Perú, fue vacado por el Congreso de la época bajo el recurso de la causal de incapacidad moral, tras las pugnas políticas por la consolidación de la independencia.
  • En 1914, Guillermo E. Billinghurst Angulo también fue vacado en su mandato de Presidente de la República en aplicación de la causal de incapacidad moral, tras un intento de disolver el Congreso y convocar a consulta popular.
  • En el 2000, Alberto Fujimori Fujimori fue vacado luego de que el mismo renunció a su cargo desde Japón a través de un fax, el Congreso de la época no aceptó tal renuncia y declaró su vacancia por incapacidad moral.
  • En el 2020, Martin Vizcarra, fue vacado por incapacidad moral permanente luego de haber sido acusado de corrupción.

Por lo que, se puede concluir que la historia peruana nos indica que el sentido de nuestra Constitución reconoce la potestad del Congreso de la República para declarar la vacancia presidencial por incapacidad moral permanente en un escenario en el cual el Presidente haya perpetrado conductas que atentan contra la moral, independientemente si configuran un delito o no.

3.2. ¿Es subjetiva la incapacidad moral?

Esta pregunta depende de la respuesta previa que demos a la cuestión: ¿es la moral subjetiva u objetiva? Existen, al menos, dos corrientes de pensamiento que pueden responder a dicha pregunta:

Relativismo moral (o posmodernismo)

Según el posmodernismo, no existen cosas intrínsecamente buenas o malas o verdaderas o falsas, sino que todo depende del punto de vista y la cultura. Para ellos, lo que consideramos “bueno” o “malo” lo es por consenso social.

Platón, Santo Tomás de Aquino o Kant

Para estas corrientes filosóficas, lo bueno o malo es determinado por fuerzas que van más allá de lo humano, como la divinidad o la razón pura. Centrándonos en Kant, la moral es lo que se determina a partir del imperativos categóricos, que son máximas basadas en “verdades universales” a las cuales todos podríamos llegar –idealmente- usando nuestra razón.

Precisiones finales

En el día a día, las personas, sociedades o estados no asumimos necesariamente –ni de manera pura- ninguna de estas posturas “pura”, y menos de forma consciente o explícita. En el día a día de nuestras vidas, no es necesario hacer tal distinción en la mayoría de casos, desde que existen instituciones que “objetivizan” acuerdos sobre lo que es bueno o malo, independientemente de que se derive de lo divino o de la razón. Esas instituciones incluyen: la familia, la religión y las normas sociales, estatales o incluso supraestatales.

Dicho de otro modo, independientemente de que creamos que la moral es subjetiva u objetiva en esencia, en la vida real se encuentra objetivizado.  Salvo casos puntuales, límites, novedosos y grises, en la mayoría de casos las personas vamos a tender a coincidir sobre lo que es moral o no. Mentir, robar o hacer actos terroristas es inmoral, independientemente de la corriente filosófica que abracemos.

3.3. Límites a la vacancia por incapacidad moral

Se critica a la figura de la incapacidad moral porque supuestamente, al ser subjetiva, no es un límite real a la actuación del Congreso. Esto no es cierto, en primer lugar, porque la moral no es subjetiva, sino –al menos- objetivizada a través de acuerdos y normas que compartimos como sociedad.

En segundo lugar, los 87 (o menos) votos necesarios para la vacancia, también son un límite a la actuación del Congreso. Es necesario un consenso al interior de esta institución que representa al pueblo.

En tercer lugar, la propia actuación del Congreso es fiscalizada, sea por la propia sociedad civil, la prensa y otros poderes del Estado. Una actuación arbitraria del Congreso no pasaría desapercibida y sin castigo. Esto fue evidente cuando el Congreso de Merino fue sancionado por fuerzas políticas contrarias y una parte de la población, independientemente de nuestra opinión sobre la corrección de dichos hechos.

4. DERECHO COMPARADO

La figura del juicio y ante-juicio político se inspira en gran medida del impeachment inglés y luego americano. Muchos países aplican esta figura incluso para el más alto cargo del ejecutivo. Actualmente, de acuerdo a Ginsburg (2019), el 90% de los regímenes presidencialistas o semi-presidencialistas cuentan con una forma para remover al presidente. Las razones para la remoción del cargo varían:

Ginsburg constata que se han intentado muchos impeachments a lo largo y ancho del mundo en las últimas décadas. Sin embargo, también se constata que solo un pequeño porcentaje de los intentos ha logrado efectivamente remover al presidente:

 

[1] Artículo 99.- Acusación por infracción de la Constitución Corresponde a la Comisión Permanente acusar ante el Congreso: al Presidente de la República; a los representantes a Congreso; a los Ministros de Estado; a los miembros del Tribunal Constitucional; a los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura; a los vocales de la Corte Suprema; a los fiscales supremos; al Defensor del Pueblo y al Contralor General por infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco años después de que hayan cesado en éstas.

El reglamento del Congreso regula el procedimiento de acusación constitucional

Artículo 89. Mediante el procedimiento de acusación constitucional se realiza el antejuicio político de los altos funcionarios del Estado comprendidos en el artículo 99 de la Constitución Política

Artículo 100.- Ante-Juicio Constitucional

Corresponde al Congreso, sin participación de la Comisión Permanente, suspender o no al funcionario acusado o inhabilitarlo para el ejercicio de la función pública hasta por diez años, o destituirlo de su función sin perjuicio de cualquiera otra responsabilidad. El acusado tiene derecho, en este trámite, a la defensa por sí mismo y con asistencia de abogado ante la Comisión Permanente y ante el Pleno del Congreso. En caso de resolución acusatoria de contenido penal, el Fiscal de la Nación formula denuncia ante la Corte Suprema en el plazo de cinco días. El Vocal Supremo Penal abre la instrucción correspondiente. La sentencia absolutoria de la Corte Suprema devuelve al acusado sus derechos políticos. Los términos de la denuncia fiscal y del auto apertorio de instrucción no pueden exceder ni reducir los términos de la acusación del Congreso.

El reglamento del congreso indica

El acuerdo aprobatorio de sanción de suspensión, inhabilitación o destitución por infracción constitucional, en un juicio político previsto en el primer párrafo del artículo 100 de la Constitución, se adopta con la votación favorable de los 2/3 del número de miembros del Congreso, sin participación de la Comisión Permanente…

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