¿QUÉ ES EL EQUILIBRIO DE PODERES?

El principio de equilibrio de poderes o también denominado principio de separación de poderes, de controles recíprocos, de pesos y contrapesos, constituye una técnica que tiene como finalidad evitar la concentración del poder y, en ese sentido, se encuentra encaminada a salvaguardar los derechos fundamentales de eventuales ejercicios abusivos del poder político.

El Tribunal Constitucional ha señalado que la existencia de este sistema de equilibrio y de distribución de poderes, con todos los matices y correcciones que impone la sociedad actual, sigue constituyendo, en su idea central, una exigencia ineludible en todo Estado Democrático y Social de Derecho.

La separación de estas tres funciones básicas del Estado, limitándose de modo recíproco, sin entorpecerse innecesariamente, constituye una garantía para los derechos constitucionalmente reconocidos e, idénticamente, para limitar el poder frente al absolutismo y la dictadura. (Sentencia 0023-2003-AI, fundamento 5).

Los mecanismos de control y el ejercicio de tales poderes tienen por fin principal la defensa de la persona humana y el respeto por su dignidad, conforme al artículo I de la Constitución.

CONSTITUCIÓN PERUANA Y EL PRINCIPIO DE SEPARACIÓN DE PODERES 

Nuestra Constitución señala en su artículo 43, que da inicio al Título II referido al Estado y la Nación, que: «La República del Perú es democrática, social, independiente y soberana. El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de poderes».

“Núcleo duro” de la Constitución

El Tribunal Constitucional ha señalado que la separación de poderes y el régimen político diseñados por la Constitución es un límite para su reforma, por ser parte de una especie de «núcleo duro» conformado por aquellos valores y principios básicos que dan identidad a nuestro texto constitucional. (Sentencia 0006-2018-PI/TC, fundamento 49).

Separación de poderes en sentido amplio

Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que el principio de separación de poderes posee un contenido más amplio que aquel que asumía la separación del poder del Estado únicamente en poderes como el legislativo, ejecutivo y judicial, pues la propia Constitución ha establecido la existencia de órganos constitucionales, así como de los gobiernos regionales y los gobiernos locales que deben ser incluidos dentro de lo que constituye la separación de poderes. (Sentencia 0005-2007-P1/TC, fundamento 21).

En el fundamento 56 de la Sentencia 0006-2018-PI/TC y conforme a lo establecido en el artículo 43 de la Constitución, se desarrollan los rasgos de identidad correspondientes a nuestra forma de gobierno:

Principio de separación de poderes propiamente dicho

El Tribunal Constitucional hace referencia a la autonomía funcional y a las diferentes competencias que cada poder estatal (y también cada órgano constitucional autónomo) tiene, pero también a las distintas funciones (sociales y políticas) que cada uno cumple tendencialmente (tales como representar, legislar y fiscalizar en el caso del Legislativo, o de gobernar y hacer cumplir las leyes en el caso del Ejecutivo).

Este principio, desde luego, conlleva a reconocer las eventuales tensiones que puedan surgir entre los poderes públicos. Con base al principio de separación de poderes, es claro que nuestro modelo no aspira – a diferencia de lo que ocurre en un régimen parlamentario – a la confusión o subordinación entre los poderes, o a la asunción de que existe una suerte de un «primer poder» de Estado. Se reconoce la división de poderes y se prevén formas razonables para resolver o superar las diferencias entre ellos.

Principio de balance entre poderes

Se refiere a la existencia de mecanismos de coordinación (tales como la delegación de facultades, el respaldo a políticas de gobierno a través de la cuestión confianza, las coordinaciones o negociaciones políticas para la aprobación del presupuesto público, la reglamentación de las leyes, la iniciativa legislativa por parte del Poder Ejecutivo o los órganos constitucionales autónomos, etc.); mecanismos de control recíproco (control jurídico y jurídico-político entre los poderes y órganos constitucionales autónomos); y mecanismos de equilibrio entre poderes (respeto a la autonomía de los otros poderes y órganos constitucionales autónomos, regulación de las competencias y funciones ajenas sin desnaturalizarlas, debida asignación presupuestaria para los poderes estatales u órganos constitucionales autónomos, etc.).

Además de que no hay poderes subordinados, el balance entre poderes permite destacar que en nuestro modelo constitucional los poderes públicos se conciben en una dinámica de equilibrio o contrapeso, lo cual exige reconocer y respetar los mecanismos de control constitucionalmente previstos.

Entonces, la regulación, el ejercicio e incluso la interpretación de los alcances de los mecanismos de coordinación, de control recíproco o de equilibrio entre poderes no pueden realizarse alterando o desnaturalizando el balance que ha buscado asegurar la Constitución, y que es parte medular de nuestro modelo.

Principio de cooperación

Las competencias y funciones de los poderes y órganos constitucionales autónomos deben estar orientadas al cumplimiento de los fines del Estado (artículo 44 de la Constitución), a la concreción del conjunto de bienes y valores constitucionales (pudiéndose mencionar, a modo de ejemplo, lo señalado en los artículos 1, 3, 38, 43 o 45 de la Constitución), y siempre teniendo como horizonte la defensa de la persona humana y el respeto a su dignidad (artículo 1 de la Constitución).

De esta manera, entre los poderes públicos resulta de aplicación el principio de «lealtad constitucional», el cual, además del respeto a las competencias y funciones ajenas, orienta el comportamiento de los actores estatales hacia la consecución del bien común, que debe ser el fin último de la política.

Sobre la base de este principio de cooperación, deben evitarse conductas obstruccionistas, desleales o egoístas por parte de los poderes o los políticos.

Principio de solución democrática:

Frente a un entrampamiento o crisis política o institucional que no puede superarse a través de los medios institucionales habituales debe preferirse, en primer lugar, las salidas deliberadas, es decir, mediante el diálogo institucional o a través de los espacios de deliberación pertinentes y adecuados para enfrentar los conflictos políticos.

MECANISMOS DE PESOS Y CONTRAPESOS

1. Interpelación

• Es un mecanismo constitucional de control político regulado en el 131 de la Constitución que usa el Congreso para citar obligatoriamente e interrogar a un ministro, sobre un tema específico, con el objeto de hacer valer su responsabilidad política en relación a ese determinado tema.
• El Congreso señala día y hora para que los ministros contesten la interpelación (pliego interrogatorio).
• No es un paso previo a la censura, la interpelación es meramente una citación a un interrogatorio con fines informativos o de esclarecimiento de un tema en particular.

Votación del Congreso:

• Se formula por escrito y debe ser presentada por no menos del 15% del número legal de congresistas.
• El artículo 83 del Reglamento del Congreso indica que para admitir la interpelación se requiere el voto del tercio del número de representantes hábiles; la votación se efectúa en la siguiente sesión.

2. Cuestión de Confianza

• Es un mecanismo constitucional mediante el cual el Poder Ejecutivo puede consultar al Congreso, sobre el tema que estime conveniente, si aún cuenta con su confianza para seguir gobernando.
• Se plantea de forma obligatoria por el Presidente del Consejo de Ministros, en nombre de todo el Gabinete, al concurrir ante el Congreso, dentro de los 30 días siguientes a asumir funciones, para exponer y debatir la política general del gobierno y las principales medidas que requerirá su gestión.
• Se puede plantear luego de los 30 días siguientes a asumir funciones también, en cualquier momento, en forma voluntaria y por propia iniciativa, el Presidente del Consejo de Ministros a nombre de todo el Gabinete, o cualquier Ministro individualmente, respecto al otorgamiento de un voto de confianza a su gestión o a la aprobación de una medida o iniciativa sometida a la consideración del Congreso.

Votación del Congreso:

La aprobación de la Cuestión de Confianza requiere del voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso.

Crisis total del Gabinete:

• De no obtenerse el otorgamiento de la confianza solicitada al Presidente del Consejo de Ministros, se produce la caída o crisis total del Gabinete.
• Si solo se le deniega la confianza a un ministro en particular, se remueve a ese ministro en concreto y no cae todo el Gabinete completo.

Cierre del Congreso:

El artículo 134 de la Constitución indica que si el Congreso decide denegarle su confianza a dos Consejos de Ministros, el Presidente de la República está facultado para disolver el Congreso.

3. Censura

• Es un mecanismo de control político regulado en los artículos 132, 133 y 134 de la Constitución, en los cuales señala que mediante el voto de censura, el Congreso hace efectiva la responsabilidad política del Consejo de Ministros, o de los ministros por separado.
• Se busca explícitamente remover al ministro de su cargo, y por ello, puede presentarse sin interpelación previa.
• Hay dos escenarios en los cuales puede presentarse una censura: 1. Censura a un ministro directamente para removerlo del cargo (cuando hay evidencia suficiente de que el ministro debe ser removido); y, 2. Censura a un ministro luego de haberlo interpelado, después de que el Congreso haya concluido gracias al interrogatorio que hay motivos suficientes para removerlo del cargo.

Votación del Congreso:

• La moción de censura debe ser presentada por no menos del veinticinco por ciento del número legal de congresistas.
• La aprobación de la censura requiere del voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso. El Consejo de Ministros, o el ministro censurado, debe renunciar.

4. Vacancia por incapacidad moral permanente

• Es un mecanismo de control mediante el cual se le impide al Presidente su ejercicio del cargo, por haber presentado conductas y actos que atentan contra la moral y la ética durante su ejercicio presidencial.
• La Constitución indica en el inciso 2 del artículo 113 que el Presidente de la República vaca por su permanente incapacidad moral o física, declarada por el Congreso.
• El artículo 89-A del Reglamento del Congreso regula el procedimiento para el pedido de vacancia de la Presidencia de la República, por la causal prevista en el inciso 2) del artículo 113 de la Constitución.

Incapacidad moral permanente:

• Edgard Carpio en su red social Twitter, el 14 de septiembre de 2020 (visto en https://bit.ly/3jlxIzy) indicó lo siguiente: “No sé de dónde han sacado que la incapacidad moral, en el siglo XIX, es equivalente a problemas mentales. Esto es Derecho Público no Derecho Privado. La vacancia presidencial y sus supuestos, no la tomamos del Derecho Civil, sino del impeachment norteamericano”.
• En el Diario de Debates de la Asamblea Constituyente, Chirino Soto y otros constituyentes, explicaron que el sentido de la “incapacidad moral” es atribuido a la inmoralidad del presidente, y que la calificación de “permanente” no obedece a un tema de la temporalidad de dicha incapacidad, sino, a la gravedad de la misma.

Votación del Congreso:

• La moción de vacancia debe ser firmada por no menos del veinte por ciento del número legal de Congresistas, precisándose los fundamentos de hecho y de derecho en que se sustenta.
• El acuerdo que declara la vacancia requiere una votación calificada no menor a los 2/3 del número legal de miembros del Congreso y consta en Resolución del Congreso.

5. Revocatoria de autoridades

• La revocatoria de autoridades consiste en un proceso electoral en el que los ciudadanos deciden con sus votos, si separan o no de sus cargos a las autoridades del gobierno.
• El artículo 31 de la Constitución reconoce a la revocatoria de autoridades como un derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos del país.

Ley 26300 – Ley de Participación Ciudadana:

La Ley de Participación Ciudadana indica que solo pueden ser objeto de revocación las siguientes autoridades:

1. Alcaldes y regidores provinciales.
2. Alcaldes y regidores distritales.
3. Presidentes, vicepresidentes y consejeros regionales.

Revocatoria presidencial:

• La revocatoria de autoridades no está incluida en la lista de causales de vacancia presidencial reconocidas por la Constitución.
• Si bien, Perú no contempla entre una de las causales de vacancia presidencial a la revocatoria de autoridades, otros países de la región sí reconocen de manera expresa a la revocatoria presidencial dentro de su marco constitucional, a saber: Venezuela (artículo 233 de la Constitución), México, Bolivia (artículo 170 de la Constitución) y Ecuador (artículo 105 de la Constitución).
• En Perú, la revocatoria presidencial es una posibilidad abierta en la medida en que se interprete la Constitución en ese sentido, dado que la misma recoge la “revocatoria de autoridades” de manera general. Para ello, se tendría que implementar una Ley que regule – adicionalmente a la revocatoria de gobiernos regionales y municipales – la revocatoria presidencial.

COMPARATIVO: PESOS Y CONTRAPESOS

LA REALIDAD PERUANA Y EL EQUILIBRIO DE PODERES

Si bien, la idea de los «checks and balances» sirve para que los diferentes poderes (compuestos por diferentes personas) al tener intereses contrapuestos, se controlen entre sí, lo que debería llevar a la limitación y equilibrio del poder como garantía de los derechos y libertades de las personas, lo cierto es que la realidad peruana ha detallado ciertos matices:

Denegación “fáctica” de la Cuestión de Confianza

El 30 de septiembre de 2019, Martin Vizcarra consideró que el Congreso le negó “fácticamente” la Cuestión de Confianza solicitada ese mismo día por el presidente del Consejo de Ministros. Esto, debido a que uno de los extremos de la Cuestión de Confianza consistía en que no se continúe con el procedimiento de elección de magistrados del Tribunal Constitucional y, a pesar de ello, el Congreso optó por continuar con ese procedimiento.

Sobre esta situación, el Tribunal Constitucional validó la denegación “fáctica” de la cuestión de confianza, en su sentencia recaída en el Expediente No. 0006-2019-CC/TC, indicó: “este Tribunal advierte que el acto de disolución se llevó a cabo cuando el Presidente de la República dio su mensaje a la nación, no cuando fue publicado el decreto de disolución en el Diario Oficial El Peruano. No obstante, cabe notar que en ese momento no existía Consejo de Ministros, pues, conforme ya señaló este Tribunal, el Poder Ejecutivo había interpretado válidamente que se le había denegado la confianza fácticamente».

Implicancias prácticas

Por lo tanto, con este criterio, el Tribunal Constitucional ha indicado expresamente que el Presidente de la República tendría amplia discrecionalidad para entender a su criterio cuándo el Congreso le ha denegado la confianza, en los hechos.

Si bien la denegación fáctica de la Cuestión de Confianza puede calzar dentro de las facultades del Ejecutivo, el Tribunal Constitucional debería interpretar también que la denegación fáctica no debería hacerse bajo una conducta antidemocrática que busque activamente un cierre del Congreso.

Ley que interpreta la Cuestión de Confianza

El 21 de octubre de 2021, se publicó en El Peruano a Ley 31355, Ley que desarrolla el ejercicio de la cuestión de confianza regulada en el último párrafo del artículo 132 y en el artículo 133 de la Constitución Política del Perú, la cual en su artículo único indica lo siguiente:

“La facultad que tiene un ministro y la del presidente del Consejo de Ministros a nombre del Consejo, de plantear una cuestión de confianza conforme al último párrafo del artículo 132 y al artículo 133 de la Constitución Política del Perú, está referida a materias de competencia del Poder Ejecutivo relacionadas directamente a la concreción de su política general de gobierno, no encontrándose, entre ellas, las relativas a la aprobación o no de reformas constitucionales ni las que afecten los procedimientos y las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de otros organismos constitucionalmente autónomos.”

Implicancias prácticas

Si bien, la ley interpretativa de la Cuestión de Confianza impone una interpretación expresa sobre la postura del Poder Legislativo en cuanto a los temas que sí estarían incluidos dentro de las materias relativas a la Cuestión de Confianza, ello no quiere decir que una interpretación contraria a dicha Ley, sea inconstitucional.

Por ello, la ley interpretativa de la Cuestión de Confianza emitida por el Poder Legislativo es totalmente inocua para los fines que pretendió perseguir: evitar que el Poder Ejecutivo haga una Cuestión de Confianza sobre temas que no estén incluidos en materias de competencia del Poder Ejecutivo y la política general del gobierno.

La ley interpretativa de la Cuestión de Confianza promueve cierta interpretación por parte del Poder Legislativo, pero no podrá evitar ni invalidar potenciales interpretaciones – incluso contrarias a dicha Ley – sobre la Cuestión de Confianza, por parte del Poder Ejecutivo.

Ello, porque tanto el Poder Legislativo como el Poder Ejecutivo están en el mismo nivel como intérpretes de la Constitución, por lo que, en caso el Ejecutivo promoviese una Cuestión de Confianza que atente contra la ley interpretativa de la cuestión de confianza del Congreso, y hubiese un potencial conflicto de interpretación entre dichos poderes, quien tendría la última palabra sería el Tribunal Constitucional, como supremo intérprete de la Constitución.